Supervision financière : les projets européens - Dossier spécial - Source Europolitics

Supervision financière : les projets européens - Dossier spécial
Limiter les dégâts après la chute de Lehman Brothers
Par Sarah Collins | lundi 02 novembre 2009

http://www.europolitique.info/institutions/limiter-les-degats-apres-la-chute-de-lehman-brothers-art253209-29.html

Personne n'a rien vu venir : ce fut la grande défaillance de l'UE et du monde face à la faillite de Lehman Brothers, la grande banque américaine d'investissement. Aucun superviseur n'avait prédit que la faillite d'une partie du système entraînerait une crise qui donnerait lieu, cette année, à 4% de baisse du PIB européen, le pire résultat de l'histoire de l'UE. Quelle est la cause de la crise économique et comment éviter qu'elle se répète ? Selon la Commission européenne, il est admis qu'avant la crise le risque de crédit a été largement sous-estimé et sous-évalué (par les agences de notation), les prix des actifs ont monté en flèche, les banques ont placé les dettes dans des produits structurés complexes (titrisation), apparaissant hors bilan pour nombre d'entre elles, et elles comptaient trop sur les emprunts pour faire du profit (effet de levier). Avec l'augmentation des instruments dérivés négociés de gré à gré ( Over The Counter ou OTC), un système bancaire parallèle est apparu. “ Les superviseurs européens ont failli à leur mission de détection, d'information et d'action par rapport aux risques majeurs s'accumulant dans le système financier”, explique la Commission dans son rapport de septembre sur "la crise économique en Europe". Elle ajoute que les superviseurs n'ont pas suffisamment tenu compte des développements macro-économiques et micro-économiques internationaux et, quand la crise a pris de l'ampleur, les superviseurs n'étaient souvent pas préparés à discuter, avec la franchise qui s'imposait et à un stade précoce, des vulnérabilités des institutions financières qu'ils supervisaient.

Mettre au jour le système bancaire parallèle
Le dispositif qui a été mis en place pour lutter contre la crise inclut un soutien massif aux banques d'une valeur de 3,5 trillions d'euros (un tiers du PIB de l'UE), des dépenses publiques pour l'économie réelle équivalant à 5% du PIB et des mesures prise par la Banque centrale européenne (BCE) qui a réduit ses taux à des niveaux planchers records et s'est engagée à acheter pour environ 60 milliards d'euros d'obligations sécurisées en euro.

Par le biais de règlements - sur les fonds propres, les agences de notation de crédit, les fonds spéculatifs, le salaire des banquiers et les valeurs mobilières - la Commission a tenté de mettre au jour et de déjouer le système bancaire parallèle. Mais l'impossibilité d'avoir une vue d'ensemble a amené les législateurs européens à proposer, en septembre, la création d'une série d'instances européennes de supervision afin que l'UE ne soit plus jamais prise au dépourvu. C'est une façon de limiter les dégâts : il se peut que nous ne soyons jamais à même de prévenir une autre crise, mais nous pouvons certainement relier entre elles les différentes initiatives réglementaires et veiller à leur application adéquate, du moins pour enrayer la crise qui a frappé l'ensemble du système l'an dernier.

Le 25 février dernier, un groupe de sages a présenté un plan destiné à éliminer les "angles morts" du marché intérieur. Mené par l'ancien directeur du FMI, Jacques de Larosière, ce groupe a déclaré qu'en raison de l'attention excessive portée aux entreprises individuelles (niveau micro-économique) et de l'attention insuffisante portée au marché global (macroéconomie), il fallait relier les deux.

Il en résulte un système de supervision à deux niveaux incluant quatre autorités : trois autorités de niveau micro-économique, construites à partir des comités consultatifs existants, et une autorité de supervision au niveau macro-économique.

Le tableau macro-économique
Une nouvelle instance supervisera le système financier dans son ensemble (niveau macro-économique) : le Comité européen du risque systémique (CERS, voir tableau).

Cette structure, dont le personnel viendra en partie de la BCE et dont le processus décisionnel sera assuré principalement par les banquiers et les régulateurs de la BCE, sera dotée de la mission peu enviable de collecter et d'analyser les informations reçues des banques via les trois nouvelles autorités de niveau micro-économique (voir ci-dessous). Sa tâche sera d'utiliser ces données pour prévenir les gouvernements et les superviseurs de troubles potentiels, au niveau du prix des actifs ou du logement, par exemple, et de leur conseiller de prendre certaines mesures. Toutefois, elle ne disposera pas de pouvoirs juridiques pour remplir cette tâche, mais plutôt d'une arme de persuasion morale : obliger les superviseurs qui ne respectent pas ses recommandations à se justifier.

Pour Roger Acton, directeur Europe chez ACCA, l'association des fédérations comptables, " le danger existe que l'on compte trop sur le CERS pour éviter une répétition de la crise réglementaire ne se reproduise pas". Il ajoute : " il est important de noter que le CERS possède une certaine influence mais pas de réel pouvoir exécutif pour imposer sa volonté aux gouvernements nationaux”.

Toutefois, la pression morale du CERS est plus importante que ce que l'on pourrait penser car il aura le droit de publier des recommandations (mais à condition que la publication soit votée à la majorité qualifiée par le conseil général qui aura le pouvoir décisionnel). Mais montrer du doigt et blâmer certains Etats membres pourrait poser problème à certains d'entre eux, comme l'a expliqué dernièrement à Europolique le Premier ministre luxembourgeois, Jean-Claude Juncker : " je ne souhaite pas que cette instance fasse publiquement des recommandations aux Etats membres avant que les ministres des finances de la zone euro aient eu une chance de discuter entre eux des problèmes. Je n'aimerais pas que des technocrates, qui sont loin des réalités quotidiennes, émettent des recommandations de manière confidentielle, mais publiquement en fait puisque tout sera rendu public, et que certains membres de la zone euro se trouvent confrontés à des problèmes insurmontables suite à ces recommandations.”

Les recommandations du CERS pourront être faites aux Etats membres, aux superviseurs nationaux et européens, et elles seront formulées par le conseil général (61 membres). Elles passeront toutes par le Conseil. Le CERS sera sans doute dirigé par le Président de la BCE (Jean-Claude Trichet) mais qui devra bénéficier d'une majorité au sein du conseil général. Toutefois, les conservateurs européens pensent que cette instance est encore trop basée sur la zone euro .L'eurodéputée britannique Kay Swinburne a déclaré, lors de la présentation des propositions : " Les sauvegardes que la Commission affirme avoir prévues seront insuffisantes pour éviter que la BCE n'assume les risques à un niveau paneuropéen. Il faut sérieusement s'interroger sur le rôle de la BCE au sein du CERS, étant donné que 11 pays ne font pas partie de la zone euro.”

La législation proposée va suffisamment loin pour circonscrire les limites du CERS, permettant ainsi d'éviter d'éventuelles dissensions entre membres et non-membres de la zone euro, estime un fonctionnaire de la Commission. Mais pour Jean Pisany-Ferry, du think-tank Bruegel, cette proximité entre le CERS et la BCE ouvrira une nouvelle ère pour les banques centrales, qui se sont jusqu'ici surtout inquiétées de la stabilité des prix. “ Juridiquement, le CERS ne sera pas une banque centrale mais une filiale d'une banque centrale et son visage public sera indiscernable de celui de la BCE”, écrit M.Pisany-Ferry dans un rapport Bruegel, publié au début du mois. “ La séparation stricte entre le domaine de la banque centrale et celui des instances gouvernementales est sans doute à mettre en question - et sans doute aussi l'édifice intellectuel et institutionnel qui a été difficilement construit au cours des trente dernières années.”

Alors pourquoi la BCE a t-elle été choisie comme "sponsor" de la nouvelle instance ? Pour le l'eurodéputé irlandais Gay Mitchell (PPE), qui siège au sein de la nouvelle commission sur la crise financière du Parlement européen, " la BCE s'en est plutôt bien sortie de la crise”. La BCE interagit déjà avec les gouverneurs des 27 banques centrales via le système européen des banques centrales (ESCB), qui, selon M. Mitchell, serait un bon modèle pour les relations du CERS avec les superviseurs nationaux (via les trois nouvelles autorités de niveau micro-économique).

En dépit des réserves qu'il suscite, le Comité européen du risque systémique a reçu le feu vert du Conseil européen qui souhaite qu'un accord politique sur l'ensemble des mesures soit conclu d'ici décembre.

Niveau micro-économique
La Commission a décidé de laisser la supervision quotidienne aux superviseurs nationaux, mais pour la première fois, ils auront à répondre devant trois nouvelles autorités de niveau européen, qui traitent chacune un segment particulier du marché : banques, valeurs mobilières, assurances. Ces trois Autorités européennes de supervision (AES) disposeront de pouvoirs contraignants pour faire appliquer les règlements européens. Mais il ne s'agit pas de structures totalement nouvelles. Elles existent déjà sous une forme atténuée et sont basées à Londres (Comité européen des contrôleurs bancaires), à Francfort (Comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles) et à Paris (Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières). Ces trois comités, connus sous le nom de "comités Lamfalussy de niveau 3", élaborent des lignes directrices sur la manière d'appliquer la législation européenne relative aux services financiers dans le cadre du processus Lamfalussy (voir tableau).

Le processus Lamfalussy

En 2001 l'économiste belge et ex-chef de l’Institut monétaire européen, Alexandre Lamfalussy, a établi un cadre à quatre niveaux pour accélérer l'adoption de règles financières par l'UE :

Niveau 1 - Législation : proposée et adoptée en codécision

Niveau 2 - Mise en œuvre : comitologie, mesures techniques

Niveau 3 – Trois comités (CEBS, CESR,CEIOPS) assurent une application uniforme des dispositions au niveau UE (orientations non contraignantes)

Niveau 4 - Application: vérification par la Commission



Les trois nouvelles AES, qui naîtront des cendres des comités Lamfalussy, seront : l'autorité bancaire européenne (ABE), l'autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et l'autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Le secrétaire général du Comité européen des contrôleurs bancaires, Arnoud Vossen, explique que son comité engagera au moins dix nouvelles personnes et se prépare à transformer ses nouvelles lignes directrices non contraignantes en normes techniques contraignantes.

La Commission devra néanmoins avaliser toutes les normes avant qu'elles ne prennent la forme d'une législation, mais elle accorde aux trois nouvelles instances des pouvoirs d'exécution.

Chaque autorité - toutes ont été intentionnellement créées selon le même modèle - devra être dirigée par un président et les décisions seront prises par un comité de 32 superviseurs (dont 27 superviseurs nationaux, qui seuls auront le droit de vote). Leur double mission, outre la publication de normes contraignantes (que la Commission veut réunir en un "règlement" européen unique), est de servir de médiateur dans les différends transfrontaliers entre superviseurs et de tenir les rênes en cas de situation d'urgence (une nouvelle crise "Lehman Brothers", par exemple).

C'est là que les lignes de bataille politique interviennent car les AES, en dernier ressort, auront le pouvoir de prendre des décisions relatives aux banques individuelles. Même si les conclusions du Conseil européen de juin stipulaient que " les décisions adoptées par les autorités européennes de surveillance ne devraient empiéter en rien sur les compétences budgétaires des États membres", certains Etats, dont le Royaume-Uni, l'Espagne et plusieurs nouveaux Etats membres, craignent qu'il ne soit possible que l'UE ne passe au-dessus des Etats membres pour ordonner des renflouements bancaires.

Lors du Conseil EcoFin du 20 octobre, le ministre britannique des Finances, Alistair Darling, a prévenu : " nous avons veillé à garantir le respect de la souveraineté individuelle des Etats. La limite pour nous est de ne pas arriver à une situation où un superviseur européen pourrait prendre une décision relative à une institution nationale qui pourrait avoir des conséquences budgétaires (...). Il y a un certain nombre de propositions détaillées de la Commission que nous ne pouvons pas accepter. Par conséquent, le travail est en cours.”

D'aucuns craignent que si les Etats membres n'arrivent pas à s'entendre sur une règles émanant d'une des autorités, cela n'entraîne de longues batailles juridiques. En vertu des règles proposées, les Etats membres qui rencontrent un problème peuvent demander l'arbitrage de l'autorité concernée (clause de sauvegarde). L'autorité dispose d'un mois pour étudier la plainte et peut révoquer, amender ou maintenir sa décision. Si le problème persiste, le Conseil EcoFin peut intervenir et prendre une décision à la majorité qualifiée. Et en dernier ressort, les Etats peuvent toujours s'adresser à la Cour de Justice des Communautés européennes.

“ Les nouvelles autorités de supervision ne doivent pas se trouver au final dans une situation où tout finit devant la Cour de Justice des Communautés européennes en cas d'absence d'accord", a souligne David Wright, directeur général adjoint "Marché intérieur" à la Commission, lors d'une conférence en octobre à Göteborg en octobre. " Nous voulons que ces autorités puissent prendre des décisions d'urgence. Nous avons vu ce qui arrive en cas d'hésitation et d'indécision en matière de supervision financière européenne",a-t-il ajouté.

La Pologne, par contre, est favorable au transfert des pouvoirs aux AES, car de nombreuses banques étrangères se trouvent sur son territoire. Jan Vincent-Rostowski, ministre polonais des Finances, a déclaré récemment en Suède que " les pouvoirs exercés conjointement par les pays d'origine et d'accueil devraient être transférés aux autorités de supervision européennes de manière évolutive et équilibrée car plus il y aura de pouvoirs transférés du pays d'origine, plus il y en aura qui seront transférés du pays d'accueil".



Les Autorités européennes de Surveillance (AES)

Nombre:Trois

Secteurs: banques (Autorité bancaire européenne - ABE), valeurs mobilières (Autorité européenne des marchés financiers - AEMF), assurances (Autorité européenne des assurances et pensions professionnelles - AEAPP)

Présidence: Président élu par le Conseil des autorités de surveillance de l’AES

Prise de décision: Conseil des autorités de surveillance (32 membres), dont 27 autorités nationales (droit de vote), 3 AES, 1 Commission, 1 CERS (pas de droit de vote)

Vote: majorité simple sauf pour les normes contraignantes (majorité qualifiée) et le règlement des différends (panel spécial)

Tâches: Créer un ensemble de normes contraignantes, résoudre les différends entre autorités nationales, ordonner des actions dans les situations de crise

Tâches spécifiques: l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) enregistrera les agences de notation de crédit

Autres organes: un Comité conjoint des AES pour les travaux qui se chevauchent; un Conseil d’appel auquel les autorités nationales peuvent s’adresser pour les décisions sur des normes contraignantes



Le débat reste animé au sein des groupes de travail du Conseil et il devrait se poursuivre jusqu'au Conseil EcoFin du 2 décembre. Cela dit, le secteur bancaire se préoccupe du rythme du travail. Noémie Francheterre, conseillère auprès de la Fédération bancaire européenne, a déclaré : " nous devons étudier attentivement et dans les temps requis le contenu et le fonctionnement pratique des autorités. Il ne faut pas privilégier la vitesse au détriment de la qualité.”

BusinessEurope est du même avis. Son économiste, Marc Stocker, a déclaré à Europolitique que le message général était que l'urgence de l'évolution des réformes du marché financier ne devrait pas se faire au prix d'une évaluation d'impact détaillée.

Le Parlement européen s'est montré plus réaliste quant au calendrier, citant mars 2010 comme échéance possible pour un accord. Mais, tout dépendra des négociations entre les partis politiques. La plupart d'entre eux soutiennent les propositions de la Commission, mais avec de nombreuses réserves. Les Libéraux, ainsi que les Verts, sont plus critiques et pensent que la prolifération des autorités dans la structure proposée par la Commission est une source de confusion. “ La structure proposée manque de cohérence car la fragmentation opérationnelle mais aussi géographique entre Paris, Londres et Francfort compromettra une coordination efficace et les échanges d'informations entre les différentes entités. Une autorité européenne unique pour les services financiers serait plus efficace quant à la coordination de la supervision du marché et la prévention de crise, que trois instances séparées situées dans trois pays différents, avec une quatrième instance traitant des risques systémiques plus étendus”, a déclaré dernièrement le président du groupe ADLE, Guy Verhofstadt.

Les socialistes réclament aussi un système avec un « pouvoir réel » qui ne soit pas seulement un « club des régulateurs ». La députée française Pervenche Berès (S&D) souhaite aussi une réorganisation au sein de la Commission pour faciliter la surveillance macro-économique, avec un transfert de la responsabilité pour les marchés financiers de la DG Marché intérieur vers celle des Affaires économiques.

Le PPE réserve pour le moment sa position, mais note que l’initiative pourrait porter atteinte à la souveraineté nationale. La députée néerlandaise Corien Wortmann-Kool (PPE) a expliqué à Europolitique qu’il fallait faire en sorte que ces autorités puissent vraiment jouer un rôle de supervision, tout en soulignant qu’il faut aussi respecter les traités.

Selon des sources au sein du Conseil, il y a aussi des interrogations sur la façon dont les AES seront financées. Selon les propositions de la Commission, elles doivent avoir leurs propres budgets, mais il reste à voir si les fonds viendront du budget de l'UE ou des Etats. Des contributeurs nets au budget de l'UE comme le Royaume Uni et l'Allemagne ne tiennent pas à ce que l’UE assure tout le financement, alors que les pays bénéficiaires du budget UE souhaitent le contraire.



Les principales positions

Parlement européen :
• PPE : se montre généralement favorable, mais prudent sur les formalités administratives supplémentaires et sur la souveraineté nationale
• S & D: souhaite que le nouveau système soit plus qu'une coquille vide ; insiste sur les liens étroits entre macro et micro
• ADLE et Verts: veulent aller plus loin que les propositions; proposent une seule autorité paneuropéenne
• ECR: Préoccupé par rôle de la BCE dans le CERS; inquiet sur les pouvoirs des autorités européenne de surveillance (AES)

Conseil:
• Royaume-Uni, Espagne, nouveaux États membres: préoccupés par le pouvoir des AES de primer sur les autorités nationales concernant des décisions de banques spécifiques (impact budgétaire)
• France, Italie, Pays-Bas: pas préoccupés par l'impact budgétaire des décisions des AES
• Pologne: souhaite que l’AES puisse participer à la résolution des différends entre les autorités nationales et hôtes (favorable au transfert de pouvoirs aux AES)

Industrie:
• BusinessEurope : souhaite une véritable analyse d'impact; pas de précipitation dans la procédure d’adoption du paquet ; quelques réserves sur des « détails » de l’ensemble
• Fédération bancaire européenne: se félicite des propositions mais est préoccupée par le rythme des réformes
• ACCA (comptables) : veut la mise en place d’une stratégie de résolution de crise; craint le manque de poids dans la prise de décisions du CERS
• CEA (assurances) : favorable à la séparation des autorités en raison des différences fondamentales entre les secteurs bancaire et des assurances (pas de risque systémique)



Gestion des crises futures

Pour la plupart des banques, la préoccupation – qui va d’ailleurs au-delà du cadre communautaire - est de savoir comment remettre sur pied les institutions qui ont été en difficulté et comment partager les coûts des opérations de renflouement (burden sharing). Le rapport Larosière indique que « l’absence d’un cadre solide pour la gestion et la résolution des crises (comportant des principes suffisamment clairs en matière de partage des charges, de protection des consommateurs, de transférabilité des actifs et de liquidation) complique l’introduction d’un système de surveillance effectif et efficace destiné à prévenir les crises financières avant tout. Toute proposition visant à modifier l’organisation de la surveillance dans l’UE doit donc être accompagnée de la création d’un cadre plus convaincant de gestion des crises dans l’UE».

L’architecte de l’union monétaire, Alexandre Lamfalussy, a, cet été, critiqué le rapport Larosière, le jugeant trop « vague » sur la gestion des crises. Et les propositions de la Commission de septembre ne comportent qu’une brève référence au partage de la charge, indiquant seulement que la question doit être développée parallèlement au fonctionnement des AES. Dans un rapport au gouvernement belge, en juin, M.Lamfalussy a suggéré la création d'un régime européen de garantie bancaire, préfinancé principalement par les grands groupes transfrontaliers et géré par une nouvelle compagnie européenne d'assurance-dépôts. C'est un petit pas, mais qui pourrait être d'une importance majeure pour les petits pays, a-t-il expliqué.

Le 20 octobre la Commission a lancé une consultation sur la meilleure façon de créer un « cadre européen » de résolution de crise.

D’ici la fin de l’année, la Commission va aussi présenter un rapport sur un éventuel système européen de garantie des dépôts bancaires.

BusinessEurope réclame depuis longtemps des travaux sur la question et le porte-parole de l’association pour ce qui concerne les services financiers, Erik Berggren, a suggéré que les pays de l'UE signent des accords mutuels dès que possible, fixant ce qu’ils seraient forcés de payer en cas de défaillance d’une banque étrangère sur leur sol. « C'est un élément essentiel pour qu’un système de surveillance puisse fonctionner », avait-il expliqué à Europolitique en juillet.

Il reste à voir si la structure du système bancaire européen - caractérisée par des banques à orientation très nationale et par le recours aux fonds publics, en particulier alors que l'économie demeure instable - sera adaptée à un cadre paneuropéen de réponse aux crises.


Pour des tableaux, cf lien ci-dessous:

http://www.europolitique.info/pdf/gratuit_fr/259693-fr.pdf


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